 
 
경찰청 인권위원회
결 정
평가대상: ?피의자 얼굴 등 신상공개 지침? 개선안
의뢰부서: 경찰청 수사운영지원담당관
주 문
경찰청장에게 경찰 수사단계에서의 신상공개제도의 인권침해 우려 등 폐해에 대하여 심각한 우려를 표명하며, 경찰의 ?피의자 얼굴 등 신상공개 지침?이 현장 경찰활동에서 운영이 불가피한 측면이 있다고 하더라도 이를 꼭 필요한 경우에 최소한으로 운용하는 한편 피의자의 인권보장을 강화하기 위해 아래와 같이 개선할 것을 권고한다.
아 래
- 1.피의자의 얼굴 등 신상정보 공개가 회복하기 어려운 피해를 발생하게 한다는 점을 고려하여, 경찰업무와 직접 관련되는 범죄 예방과 수사 상 목적이 있는 경우에 한정하여 필요 최소한의 범위에서 공개할 것을 권고한다.
- 2.현 신상공개제도가 내용적 측면에서는 공개요건을 규정하고 있는 ‘범행수단의 잔인성’?‘피해의 중대성’?‘충분한 증거’ 개념이 불명확하고 형식적 측면에서는 신상공개의 시기?절차·방법에 대한 법률의 근거가 없으므로 이를 보완하기 위한 법률개정을 추진할 것을 권고한다.
- 3.신상공개위원회가 독립성과 공정성을 제고하기 위하여 경찰청의 영향으로부터 자유로운 외부 인사를 주축으로 구성·운영될 수 있도록 지침을 개선할 것을 권고한다.
- 4.신상공개위원회가 신상공개 여부를 심의하는 과정에서 피의자에게 의견진술 및 소명자료 제출 기회를 충분히 부여하는 등 절차적 정당성을 확보하고, 피의자와 피의자 가족들에 대한 2차 피해를 방지하기 위하여 언론 등 외부 공개를 최소화하도록 개선할 것을 권고한다.
이 유
- Ⅰ. 권고 배경
- 1. 신상공개 지침 개선 이유
신상공개 대상 범죄를 범한 피의자에 대하여 충분한 증거가 있고 공익적 필요라는 요건 등을 모두 충족한 경우에만 신상을 공개하도록 개선방안을 마련하여 신상공개 제도의 실효성을 확보하고, 피의자의 인권보장과 조화를 이루기 위한 개선내용을 담고자 하였다.
- 2. 개선 요지
본 개선안의 주요내용은 ??성폭력범죄의 처벌 등에 관한 특례법?을 근거 법률로 추가 ?신상공개위원회 운영 개선 ?신상공개위원회 개최 前 구두 상으로 대상자와 변호인에게 사전통지 및 의견제출의 기회 부여 ?공개결정 통지 및 공개방법 개선 등이다.
- Ⅱ. 판단 및 참고기준
- 1. 판단기준
이 사안의 인권 적합성 검토 시 인간으로서 존엄과 가치(헌법 제10조), 신체의 자유에 대한 절차적 보장(헌법 제12조 제1항), 적법절차의 원칙(헌법 제12조제3항), 사생활의 비밀과 자유권(헌법 제17조), 무죄추정의 원칙(헌법 제27조제4항) 및 피의자의 얼굴 등 공개(특정강력범죄의 처벌에 관한 특례법 제8조의2?성폭력범죄의 처벌 등에 관한 특례법 제25조) 등을 판단기준으로 하였다.
- 2. 참고기준
이 사안의 인권 적합성 검토 시 국가인권위원회 권고(?인권침해적 피의사실 공표행위?, 06진인1002, 2006.11.10.), 국가인권위원회 권고(?경찰의 부당한 신상공개로 인한 인권침해?, 19진정0671200, 2021.4.1.), 법무부 유권해석(‘피의자가 동의하지 않은 강제적인 사진 촬영 금지’, 2019년 9월)?행정안전부 유권해석(‘?특정강력범죄법?에 따른 피의자 얼굴 등 공개는 ?개인정보보호법?에 저촉되지 않음’, 2019년 11월) 등을 참고기준으로 하였다.
- Ⅲ. 판단
- 1. 개관
경찰은 2010년 신설된 ?특정강력범죄의 처벌에 관한 특례법? 제8조의2 및 ?경찰수사사건 등의 공보에 관한 규칙?에 따라 2015년 ‘강력범 얼굴 등 신상공개 지침’을 마련하여, ‘피의자가 죄를 범하였다고 믿을 만한 충분한 증거가 있고 국민의 알권리 보장, 피의자의 재범방지 및 범죄예방 등 오로지 공공의 이익을 위하여 필요한 경우’에 한하여 신상을 공개하고 있으나 유죄가 확정되지 않은 피의자 단계에서 법원과 같이 독립성이 제도적으로 보장되어 있지 않은 행정기구에 의해 공개된다는 점 등 때문에 무죄추정의 원칙, 명확성의 원칙, 법률유보의 원칙, 적법절차의 원칙 위반 등 논란에서 자유로울 수 없다. 이 같은 문제에도 불구하고 신상공개를 규정한 법률적 근거가 존재하고 재범방지와 범죄예방 및 알 권리 보장 등 국민적 요구 등으로 지침을 운용할 수 밖에 없는 경찰의 현실을 감안하여 피의자의 인권이 합헌적으로 보장될 수 있도록 필요 최소한 범위에서 지침이 운용될 수 있기 위하여 개선이 필요한 부분을 중심으로 판단하였다.
- 2. 주문 1과 관련하여
가. 인권적 측면
유죄가 확정되지 않은 피의자의 신상이 대중에게 공개되면 개인의 성명권ㆍ초상권 등 인격권이 위협받고 개인에 대한 사회적 평가인 명예권도 큰 타격을 받게 된다. 신상이 공개되면 피의자의 사생활은 언론과 이웃의 관심에서 벗어날 수 없으므로 피의자의 현재와 과거까지 언론에 무차별 노출되면서 피의자의 사생활 비밀의 자유에 대한 심각한 위협이 불가피하다. 언론 등에 한 번 신상이 공개된 피의자는 유죄판결 확정 여부와 관계없이 범죄자로 낙인찍히게 되고 사실상 모든 사회적 자유보장을 박탈당하게 되는 등 신중하지 못한 신상공개는 한 사람의 인생에 치명적인 결과를 초래할 수 있다.
나. 법리적 측면
무죄추정의 원칙은 헌법(제27조 제4항)과 형사소송법(제275조의2)에 수용되었고, ‘의심스러울 때는 피고인의 이익으로’라는 오래된 법언은 수사단계부터 판결확정 시까지 형사절차 전반의 대원칙으로 형사법의 기초(대법원 2017. 10. 31. 선고 2016도21231 판결)를 이뤄왔다. 헌법재판소 역시 ‘무죄추정의 원칙을 제도적으로 보장하고 있으며, 이러한 입법 정신은 비단 법에 명시된 피고인뿐만 아니라 절차의 前 단계에 있는 피의자에 대하여도 적용된다’고 결정(헌법재판소 2005. 5. 26. 선고 2001헌마728 결정)한 바 있다. 경찰은 구속영장 발부과정을 거친 후 신상을 공개하기 때문에 피의자 범죄혐의 신빙성에 대한 법원의 1차 판단을 거친 것이어서 무죄추정의 원칙에 부합할 수 있다고 주장하지만, 구속영장심사가 유무죄에 대한 종국적 판단이 아니므로 이러한 주장은 타당하지 아니하다. 또한 정보화시대에 신상공개가 피의자에게 끼치는 불가역적인 피해의 정도가 심대하여, 나중에 무죄판결이 확정된다고 하더라도 이미 발생한 피해가 회복될 수 없으므로 피의자 신상공개가 무죄추정의 원칙을 심각하게 위반한다는 비판을 면하기 어렵다.
다. 정책적 목적 측면
국민의 알 권리가 헌법(제21조)에서 보장하는 권리(대법원 2009. 12. 10. 선고 2009두12785 판결)로서 언론?출판의 자유를 뒷받침하는 중요한 의미를 가지고 있지만, 언론 보도를 통한 신상공개가 단순히 대중의 호기심 충족 수단으로 전락할 경우 부작용을 우려하지 않을 수 없다. 특별예방 측면에서 살펴보면, 피의자 신상공개는 형벌에 준하는 제재 효과에 더하여 인격권과 초상권 등을 심각하게 제약하면서도 형 집행 후 사회 복귀나 재사회화를 돕는 효과보다 오히려 곤란하게 할 가능성이 있으며, 일반예방 측면에서도 국내외를 포함하여 지금까지 시행된 피의자 신상공개를 통해 사회안전망이 나아졌음을 뒷받침하는 객관적인 자료나 근거를 찾기 어렵다. 피의자라고 할지라도 인간의 존엄성과 가치는 천부적인 불가침의 권리(헌법 제10조)이며 특수한 사정에 따라 불가피하게 제한되는 경우라도 헌법 제37조 제2항의 규정에 따라 기본권의 본질적인 부분을 침해하지 않는 범위 내에서 법률에 따라 필요 최소한으로 제한되어야 한다. 하지만 경찰은 국민의 알 권리 보장 명목 하에 수사단계에서 적극적으로 피의자 신상을 공개하고 있다. 이러한 신상공개가 헌법의 인권보장 정신과 피의자 단계 수사를 담당하고 있는 경찰의 역할과 책무에 부합하는지에 대하여 시민사회나 법조계, 언론 등에서 이견과 문제점을 지속 제기하고 있다. 따라서 경찰의 역할과 책무에 맞는 신상공개 방식으로의 새로운 개선이 필요하다.
라. 외국의 입법례
신상공개 제도가 우리나라보다 활성화되어 있는 미국에서도 최근 부작용에 대한 다양한 연구들이 나오면서 엄격하게 운용되어야 한다는 목소리와 함께 억제하자는 주장이 제기되고 있다. 영국은 경찰의 범죄 예방 및 수사상 목적으로만 공개할 수 있도록 제한하고, 프랑스는 언론에 의해 재판이 좌우된다는 심각성이 부각되면서 1심 판결선고 전까지는 피의자에 대한 어떤 정보도 외부에 공표되지 않도록 규정하는 등 신상공개의 부작용을 우려하여 필요 최소한으로 공개하는 추세이다.
마. 소결
신상공개의 근거인 ?특정강력범죄처벌에 관한 특례법? 제8조의2 및 ?성폭력범죄의 처벌 등에 관한 특례법? 제25조에 ‘공개를 할 때에는 피의자의 인권을 고려하여 신중하게 결정하고 이를 남용하여서는 아니 된다’고 규정하고 있으며, 신상공개는 형사처분에 준하는 효과가 있고 가족?지인 등에 대한 2차 피해도 심각한 데다 확정판결 前 신상이 공개된 피의자에게 무죄가 확정된 경우에도 회복할 수 없는 피해를 초래하므로 범죄예방이나 수사상 목적으로만 필요 최소한의 범위에서 공개하도록 규정을 개선할 것을 권고한다.
- 3. 주문 2와 관련하여
국가가 헌법이 보장하는 국민의 기본권을 제한하기 위하여는 법률에 구체적인 근거가 있어야 하고 그 법률은 내용이 명확하여 그 적용을 받는 국민이 무엇을 해도 되고 무엇을 해서는 안 되는지를 분명히 이해하고 예측할 수 있어야 한다. 또한 국가가 국민의 기본권을 제한하기 위해서는 법률이 정한 형식에 따라 이루어져야 하고 그 형식의 내용도 합리성과 정당성을 갖추어야 한다. 하지만, 현행 신상공개제도는 「특정강력범죄의 처벌에 관한 특례법」 및 「성폭력범죄의 처벌 등에 관한 특례법」을 집행하기 위하여 필요한 사항인 공개시기·절차·방법이 법률에 정해지지 않았을 뿐 아니라 이를 법령에 위임하고 있지도 않다. 현행 ?특정강력범죄처벌에 관한 특례법? 제8조의2에 규정된 ‘범행수단의 잔인성’?‘피해의 중대성’?‘충분한 증거’라는 신상공개 요건은 구체적인 기준이 없고 추상적인 문구여서 상황에 따라 범위가 확장될 수 있으며 경찰의 자의적 판단이나 해석의 차이에 따라 좌우될 우려가 크기 때문에 명확성 원칙에 위배될 소지가 크다. ?성폭력범죄의 처벌 등에 관한 특례법? 제25조 제1항은 신상공개 요건으로 ‘범행수단의 잔인성’?‘피해의 중대성’을 요구하고 있지도 않아 그 불명확성이 더욱 가중된다. 이와 같이 법률에 규정된 공개요건이 모호하고 추상적이어서 경찰청이 이를 보완하기 위하여 마련한 ‘피의자 얼굴 등 신상공개 지침’ 상 범죄유형별 체크리스트도 그 개념이 명확하지 않고 법률의 위임을 받아 마련된 것이 아니므로 현행 제도의 인권침해성을 충분히 해소할 수 있는 보완 방법으로 보기 어렵다. 또한 「특정강력범죄의 처벌에 관한 특례법」 및 「성폭력범죄의 처벌 등에 관한 특례법」이 규정한 신상공개를 하는데 필요한 형식인 공개시기?방법?절차 등은 기본권 제한에 핵심요소임에도 불구하고 법률의 근거가 전혀 없으므로 신상공개에 대하여 법률적 근거를 마련하는 것이 필요하다. 따라서 이러한 신상공개의 내용적 측면인 공개요건의 불명확성을 보완하고 형식적 측면인 신상공개의 시기?절차?방법에 대한 법률의 근거를 마련하기 위한 법률개정을 추진할 것을 권고한다.
- 4. 주문 3과 관련하여
시ㆍ도경찰청 단위에서 운영하는 신상공개위원회는 피의자 얼굴?성명?나이 등 신상정보의 공개대상 및 구체적인 공개시기?방법?절차 등 중요사항을 결정하는데, 외부위원 선정을 수사기관인 경찰이 주도함에 따라 독립성과 공정성이 보장되지 않는다는 비판을 벗어날 수 없다. 신상공개위원회 개최 時 ‘대상 사건을 담당하는 시?도경찰청 주무기능 부장’이 위원장을 맡도록 규정한 현행 ‘피의자 얼굴 등 신상공개 지침’은 경찰의 주관적 판단하에 신상공개가 결정된다는 부정적 인식을 줄 수 있으므로 독립적이고 공정한 위원회의 운영을 위해 외부 위원이 위원장을 맡아 운영하는 것이 바람직하다 할 것이다. 아울러, 공개 여부를 신중하게 결정하고 피의자의 인권침해를 방지하기 위하여 현행 ‘과반수 출석 및 출석위원 과반수 찬성’의 의결 방식을 ‘과반수 출석 및 출석위원 2/3이상 찬성’으로 개선하여 신상공개를 보다 신중하게 결정될 수 있도록 개선할 것을 권고한다.
- 5. 주문 4와 관련하여
신상공개는 인격권 및 개인정보자기결정권 등에 대한 제한을 수반하는 불이익한 처분으로 그 필요성이 인정되더라도 헌법상 적법절차의 원칙이 준수되어야 하고, 이러한 절차가 보장되지 않는 처분은 위법ㆍ부당한 처분이라 할 것이다. 따라서 신상정보 공개와 같은 불이익한 처분을 함에 있어서는 체포되어 구속 송치되기까지 물리적으로 짧은 기간이지만 피의자가 신상공개에 대한 자신의 의견과 소명자료를 신속히 제출할 수 있는 제도적 보완 장치를 마련하고 신상공개위원회는 피의자가 제출한 의견 등을 반영하여 공개 여부를 결정하는 등 절차적 정당성을 확보하도록 개선해야 할 것이다. 또한 「아동ㆍ청소년의 성보호에 관한 법률」에 근거한 아동?청소년 성범죄자에 대해서는 법원의 판결로 일정한 공개기간이 설정되고 해당 사이트에서만 공개되며 만약 이를 유포할 경우 법적제재가 따르는 등 언론공개를 철저히 금지하고 있는 신상등록관리제도가 운영되는 반면, 「특정강력범죄의 처벌에 관한 특례법」 및 「성폭력범죄의 처벌 등에 관한 특례법」에 근거한 경찰의 신상공개는 언론을 통해 무제한으로 공개되어 인격권?사생활을 지나치게 침해하는 등 비례(과잉금지) 원칙 위반 소지가 있다. 대한민국헌법은 1980년 제8차 개헌(제13조 제3항)에서 연좌제를 공식적으로 금지했지만 언론을 통해 대중에게 신상이 공개되면 피의자 당사자의 명예는 물론 그 가족과 친지, 친구 등의 피해도 자명하기 때문에 신상공개는 ‘현대판 연좌제’라는 비판을 받기도 한다. 현실적으로 법률적 근거 및 언론의 자발적 참여에 의해 공개가 제한되지 않는 이상 포털사이트 등에 공개된 피의자의 얼굴 등 신상정보에 대해 제한을 두기 어려운 상황에서 이러한 노출로 인한 인권침해를 방지하기 위한 노력이 필요하다 할 것이다. 따라서 호송?현장검증?송치 등 경찰관서 출입이나 차량 승?하차 등 이동하는 과정에서 피의자 얼굴이 언론 등에 노출될 가능성이 있으므로 사진을 공개한 경우에는 얼굴의 직접 공개를 최소화하고, 공개로 인해 가족과 친지, 친구 등의 신상이 노출되는 등 2차 피해가 발생할 가능성도 농후하므로 이를 방지하기 위하여 ‘2차 피해 방지 가이드라인’을 제작하는 등 개선방안을 마련할 것을 권고한다.
- Ⅳ. 결론
이상과 같은 이유로 ‘피의자 얼굴 등 신상공개 지침’ 개선안에 대하여 ?경찰 인권보호 규칙? 제4조 제1호 및 제4호에 의하여 주문과 같이 결정한다.
2021. 8. 27.
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붙임
관련 규정
- 1. ?대한민국 헌법?
제10조 모든 국민은 인간으로서의 존엄과 가치를 가지며, 행복을 추구할 권리를 가진다. 국가는 개인이 가지는 불가침의 기본적 인권을 확인하고 이를 보장할 의무를 진다. 제12조 ①모든 국민은 신체의 자유를 가진다. 누구든지 법률에 의하지 아니하고는 체포ㆍ구속ㆍ압수ㆍ수색 또는 심문을 받지 아니하며, 법률과 적법한 절차에 의하지 아니하고는 처벌ㆍ보안처분 또는 강제노역을 받지 아니한다. ③체포ㆍ구속ㆍ압수 또는 수색을 할 때에는 적법한 절차에 따라 검사의 신청에 의하여 법관이 발부한 영장을 제시하여야 한다. 다만, 현행범인인 경우와 장기 3년 이상의 형에 해당하는 죄를 범하고 도피 또는 증거인멸의 염려가 있을 때에는 사후에 영장을 청구할 수 있다. 제13조 ③모든 국민은 자기의 행위가 아닌 친족의 행위로 인하여 불이익한 처우를 받지 아니한다. 제17조 모든 국민은 사생활의 비밀과 자유를 침해받지 아니 한다. 제27조④형사피고인은 유죄의 판결이 확정될 때까지는 무죄로 추정된다.
- 2. 형사소송법 제275조의2(피고인의 무죄추정)
피고인은 유죄의 판결이 확정될 때까지는 무죄로 추정된다.
- 3.. ?특정강력범죄처벌에 관한 특례법? 제8조의2
① 검사와 사법경찰관은 다음 각 호의 요건을 모두 갖춘 특정강력범죄사건의 피의자의 얼굴, 성명 및 나이 등 신상에 관한 정보를 공개할 수 있다. 1. 범행수단이 잔인하고 중대한 피해가 발생한 특정강력범죄사건일 것 2. 피의자가 그 죄를 범하였다고 믿을 만한 충분한 증거가 있을 것 3. 국민의 알권리 보장, 피의자의 재범방지 및 범죄예방 등 오로지 공공의 이익을 위하여 필요할 것 4. 피의자가 「청소년 보호법」 제2조제1호의 청소년에 해당하지 아니할 것 ② 제1항에 따라 공개를 할 때에는 피의자의 인권을 고려하여 신중하게 결정하고 이를 남용하여서는 아니 된다.
- 4. ?성폭력범죄의 처벌 등에 관한 특례법? 제25조
① 검사와 사법경찰관은 성폭력범죄의 피의자가 죄를 범하였다고 믿을 만한 충분한 증거가 있고, 국민의 알권리 보장, 피의자의 재범 방지 및 범죄예방 등 오로지 공공의 이익을 위하여 필요할 때에는 얼굴, 성명 및 나이 등 피의자의 신상에 관한 정보를 공개할 수 있다. 다만, 피의자가 「청소년 보호법」 제2조 제1호의 청소년에 해당하는 경우에는 공개하지 아니한다. ② 제1항에 따라 공개를 할 때에는 피의자의 인권을 고려하여 신중하게 결정하고 이를 남용하여서는 아니 된다.
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